Verdensmagasinet X

  Utskriftsvennlig versjon

  Tips en venn

  Abonnere på bladet

Del på Facebook

Ti år er gått siden terrorangrepene på World Trade Centre i New York fundamentalt forandret internasjonal politikk og president George W. Bush lanserte den globale Krigen mot terror. Sikkerhetsspørsmål ble satt øverst på den internasjonale dagsorden, og undergravde arbeidet med menneskerettigheter, religionsfrihet og humanitær lov. For vanlige folk har krigen i Irak og Afghanistan åpenbart vært det mest påfallende aspektet ved krigen mot terror. De kostbare operasjonene som har krevd mange menneskeliv og påført store menneskelige lidelser, har gitt krigen oppmerksomhet og skapt tøff offentlig debatt. Et mindre debattert aspekt ved krigen mot terror, er forsøkene på økonomisk å isolere ulike grupper som regnes som terrorister og hvordan dette igjen har påvirket humanitær hjelp.

Humanitær hjelp har blitt en hjørnestein i arbeidet med å vinne «hjerter og sinn». Delvis som en del av dette, har store pengesummer strømmet inn i konfliktområdene, ofte kanalisert gjennom humanitære organisasjoner. Dette har skapt bekymring for at pengene skal kunne havne i feil hender. I tillegg er det en økende bekymring for at ulike former for bistand og fredsbyggingsarbeid blir brukt for å legitimere terrorgrupper, og frigjøre midler til terroristvirksomhet.

Behovet for realisme

Innenfor bistandsbransjen har man forstått behovet for å hindre at penger og ressurser faller i feil hender. Et eksempel på at slike ting skal ha skjedd er påstander fra 2010 om at FNs matvareprogram (WFP) ubevisst hadde hyrt inn underkontraktører med forbindelser til den somaliske påståtte terrororganisasjonen al-Shabaab. Men det er også bekymring for at de lovene som er innført for å hindre terrorisme også kan ha fått en motsatt effekt.

- Vi lever i en verden der muligheten for ødeleggende voldsutøvelse er så stor at du trenger en ganske effektiv og samlet respons fra myndighetene, sier Cecilie Hellestveit ved institutt for lov og politikk (ILPI).

Likevel er det svært usikkert hvor effektivt og samlet disse handlingene har vært.

Direktøren for det Washington-baserte Senter for global kontraterrorisme, Alistair Millar, peker på den sentrale rollen humanitære organisasjoner har i å avhjelpe samfunnsproblemer som ellers kan lede til politisk voldsbruk:

- Før noen kan påstå at bistand utgjør et alvorlig problem, må påstandene og risikoene undersøkes, sier Millar til Verdensmagasinet X.

- Du må veie risikoen for at penger kan havne i feil hender, mot de fordelene det medfører at humanitære organisasjoner letter på fattigdom- og marginaliseringsproblem som ellers kunne har ført til terror, sier han.

Innenrikspolitisk bekymring

For å kunne isolere terroristgrupper har ulike regjeringer, EU og FN utarbeidet lister over terrorgrupper, lister som regjeringene igjen kan bruke for å til å straffe ulike former for «støtte» til bestemte grupper og individer. Videre brukes listene til å fryse økonomiske verdier som tilhører disse gruppene, eller fryse midler man mistenker kan bli kanalisert til dem. Ingen av listene er laget på bakgrunn av noen klar definisjon av hva terrorisme er. Nasjonale lister er sterkt preget av innenrikspolitiske hensyn i enkelte land, som igjen har påvirket innholdet i terrorlistene til EU og FN. Konsekvensen er at tradisjonelle frigjøringsgrupper, som definerer seg ut i fra en nasjonal kontekst, plasseres på samme liste som et internasjonalt terrornettverk som Al-Qaida. Tilsvarende er det i USA.

- Hvorvidt en gruppe regnes som en terrorgruppe eller ikke avhenger nå av om de står på listen til det amerikanske utenriksdepartementet eller finansdepartementet, sier Key Guinane til Verdensmagasinet X. Hun er programdirektør i det amerikanske Charity and Security Network, en organisasjon opprettet av hjelpeorganisasjoner og advokater som er bekymret for de nye retningslinjene for bistands- og utviklingsarbeid i USA.

- Listene omfatter ikke nødvendigvis alle grupper som er involvert i terrorisme. Definisjonene er bunnet til en trussel mot amerikanske interesser, ikke til et objektivt spørsmål om hvorvidt en gruppe benytter seg av terrorisme, sier hun.

Ifølge Alistair Miller fra Senter for global kontraterrorisme, er de samme problemene gjeldene i FN. Dette til tross for at debatten om disse spørsmålene har pågått mellom advokater fra ulike medlemsland i årevis.

- I fraværet av en definisjon, har sikkerhetsrådet i FN heller tatt ad-hoc avgjørelser, basert på antatte sikkerhetstrusler, sier Miller. Sikkerhetsrådet har med andre ord selv utpekt hvilke grupper de anser som terroriser, mener han.

- Hvilke organisasjoner som til enhver tid befinner seg på terrorlistene, blir et veldig politisk spørsmål, sier Hellestveit i ILPI.

Krigen mot terror har gitt regjeringer i konfliktfylte land et effektivt politisk og økonomisk virkemiddel mot interne opposisjonsgrupper. Et relevant eksempel er oberst Mohammar Gaddafis nylige beskyldninger om at de væpnede opprørerne i landet besto av rusede ungdommer og terrorister med tilknytning til al-Qai’da.

Ingen demokratisk kontroll

I tillegg til at listene er sammensatt ut i fra politiske hensyn, er det også seriøse demokratiske mangler knyttet til utvelgelsesprosessen. I Storbritannia er terrorlistene satt sammen av regjeringen, og utpekinger må godkjennes av parlamentet. Til sammenlikning er den amerikanske presidenten bare pålagt å konsultere Kongressen når han setter sammen sin terrorliste. Verken FN eller EU har noen demokratisk kontroll over listene som blir produsert.

- Mange mennesker er kritiske til USA og Storbritannia, spesielt USA. Men mekanismene de har, er likevel mer demokratiske enn hva som er situasjonen i en del andre land, mener Miller.

FN har forsøkt å utbedre dette gjennom å opprette et eget ombud til å motta saker og klager fra grupper eller personer som har havnet på terrorlistene. Men statene er ikke alltid like behjelpelig med å tilrettelegge for den informasjon ombudet etterspør i slike saker. Og i de sakene hvor om ombudet faktisk mottar informasjonen de har etterspurt, har ombudet likevel ingen avgjørelsesmyndighet knyttet til seg. Det er sikkerhetsrådet som avgjør til slutt.

- Alt i alt er de juridiske kontrollmekanismene svært begrenset, sier Miller til X.

- Å innsette en ombudsmann er et skritt i riktig retning, men det er langt i fra nok, sier han.

USA sin posisjon

USA har som mål å sette både de militære og juridiske standardene for det internasjonale anti-terror arbeidet. Samtidig er USA den største økonomiske donoren til utviklingshjelp internasjonalt, og har dermed stor innflytelse over hvordan bistand brukes globalt. Spørsmålet er i hvilken grad USA nå vil utnytte sin sterke posisjon, ved å ta i bruk innenlandsk anti-terror lovgivning også utenfor USA. Mange mener utviklingen er urovekkende. I juni 2010 gjorde amerikansk høyesterett et vedtak som dramatisk utvidet omfanget av anti-terror lovgivningen. I saken, som omtales som Holder versus Humanitarian Law Project (HLP) ble det besluttet en kraftig utviding av definisjonen for hva slags «materiell støtte» som kunne gis til bestemte grupper. Materiell støtte ble nå definert som en hvilken som helst rådgivning, tjeneste, opplæring, assistanse eller personell. HLP ønsket å tilby den kurdiske PKK-bevegelsen opplæring i menneskerettighetsspørsmål, og råd om hvordan man eventuelt kunne få til fredelige forhandlinger med den tyrkiske regjeringen. Som følge av den nye dommen ble HLP tvunget til å legge ned virksomheten sin, ettersom opplæringen ble regnet som lovstridig materiell støtte. Den amerikanske høyesterettens tolkning av begrepet materiell støtte har dermed strandet alle former for kunnskapsoverføring, inkludert kunnskap innen menneskerettigheter og humanitær lovgivning.

Forhenværende president Jimmy Carter, grunnleggeren av Carter-senteret, var en av dem som var skuffet over dommen.

-Vi er skuffet over at høyesterett har opprettholdt en lov som hemmer arbeidet til menneskerettighetsgrupper og grupper som arbeider med konfliktløsning, sa Carter i en pressemelding da dommen falt.

Han gjorde det klart at dommen truet virksomheten til Carter-senteret:

-Loven, som har som formål å gjøre slutt på terrorisme, truer nå arbeidet vårt og arbeidet til mange andre fredsorganisasjoner, som er avhengig av å samhandle med grupper som har utøvd voldshandlinger. Den vage språket i loven gjør at vi nå må stille oss spørsmålet om vi vil bli straffeforfulgt for vårt arbeid med å fremme fred og frihet, sa han.

Det finnes nok av eksempler på situasjoner hvor dommen fra høyesterett kan skape store problemer. Etter tsunamien i 2004 slet tamilske grupper med å få sendt inn hjelp til de rammede områdene nord på Sri Lanka som var kontrollert av de tamilske tigrene (LTTE). Hjelpeorganisasjoner måtte forhandle med LTTE for å få hjelp til disse områdene i tiden etterpå. I forbindelse med sultkatastrofen på Afrika horn har også hjelpeorganisasjoner måtte forhandle med grupper som har terrorstempelet, blant annet al-Shabaab-militsen. Konsekvensen av lovinnstrammingen kan altså bli at sivilbefolkningen som bor i områder kontrollert av grupper utpekt som terrorister, faktisk er avskåret fra å mota internasjonal hjelp og bistand.

Et annet eksempel på et slikt område er den Hamas-kontrollerte Gaza-stripen, som enda ikke er gjenoppbygd etter den ødeleggende krigen i 2008-2009. I kontrast til dette, er det kjent at PKK-geriljaen har fått utlevert våpen av amerikanske styrker i Irak.

- I bunn og grunn betyr dette at amerikanske hjelpeorganisasjoner ikke kan gå inn i et område kontrollert av en gruppe utpekt som terrorister, sier Key Guinane Hun mener fredsbyggende arbeid er et av de saksfelt som nå er mest truet av den utvidede definisjonen av materiell støtte. Konsekvensene er bisarre mener Cecilie Hellestveit:

- Det er greit når regjeringer leverer våpen eller i praksis bidrar til opprettholdelsen av smuglerruter. På den annen side, om en amerikansk organisasjon lærer den samme gruppen å bruke de samme våpnene i tråd med humanitær lov, noe som potensielt kan bidra til å gjøre slutt på terrorismen, så vil den organisasjonen kunne bli brakt for retten. Det sier vel egentlig det meste, sier hun til Verdensmagasinet X.

Rettet mot muslimer

Den nåværende tolkningen av materiell støtte gjør det nærmest umulig å operere i bestemte konfliktområder uten å bryte loven. Samtidig anses humanitær bistand som essensielt for å oppnå stabilitet i de samme områdene. Paradoksalt nok gjør ikke dette det bare uunngåelig, men også nødvendig å håndheve loven på en diskriminerende måte. For eksempel kan det argumenteres med at selv om det er lov å gi medisinsk hjelp (medisiner er untatt lovgivningen) til en mistenkt talibansympatisør, har du ikke lov å gi ham vann til å svelge medisinene med. Beslutningen pålegger organisasjoner å bevise at de ikke støtter terroristaktiviteter. Professor Jude Howell ved London School og Economics (LSE) mener dette er svært vanskelig.

- Om du bygger en brønn og noen fra Al-Shabaab drikker av den, tilbyr du da materiell støtte til terrorisme, spør hun retorisk.

- Eller om noen ønsker å forsvare juridisk noen som er beskyldt for terrorisme, er det da å tilby materiell støtte til terroristen? Eller om noen ønsker å forsvare noen som er beskyldt for terrorisme, er det da å tilby materiell støtte til terrorister, spør Howell og får støtte fra Key Guinane i Charity and Security Network.

- Loven er så upraktisk, så vidtrekkende, at den kan ikke håndheves, mener Guinane.

Der en organisasjon kanskje får klarsignal til å sette i gang prosjekter i et bestemt område, kan andre organisasjoner bli stanset og beskyldt for å tilby tjenester som ansees som materiell støtte.

- Dette er en slags dobbelt diskriminering, sier Guinane.

- Både de amerikanske hjelpeorganisasjonene som rammes, og de som får hjelpen fra tiltaket er som oftest muslimske, sier Guinane.

Hennes poeng blir klart demonstrert av at syv av de ni organisasjonene, som har fått sine verdier frosset som følge av den nye loven, er muslimske organisasjoner. De to siste er tamilske organisasjoner. Blant organisasjonene som er rammet er noen av de største muslimske veldedighetsorganisasjonene i USA; Holy Land foundation, Global Relief fund, og Benevolence International. Men selv om dette ikke har skapt noen store protester i USA, mener Guinane det ville skapt ramaskrik om noen tilsvarende kristne organisasjoner hadde blitt rammet av regelverket. Hvorvidt disse organisasjonen bidrar til terrorisme eller ikke, er umulig for offentligheten å avgjøre, mener Guinane.

- Prosessen er alt for hemmelig til at folk kan gjøre seg opp noen mening om den, sier hun.

Organisasjonene som anklages får heller ikke innsyn i hva de faktisk anklages for. Det arrangeres ingen høring, eller noen mulighet for presentere bevis eller vitner, før virksomheten stanses. Bevisene holdes hemmelig, og det amerikanske finansdepartementet er ikke pålagt noen frist for å besvare eventuelle klager på de avgjørelser som blir fattet. Veldedighetsorganisasjonen har rett til å klage saken inn for en domstol, men vil ikke få anledning til å presentere nye bevis, eller vitner som kan imøtegå informasjonen fra myndighetene.

Må kreve klarhet

Den amerikanske anti-terror lovgivningen har også konsekvenser for organisasjoner som ikke er basert i USA. Eksempelvis har USA flere ganger utvist stor vilje til å ta i bruk utradisjonelle metoder for å stanse korrupsjon og hvitvasking av penger. Spørsmålet er om USA nå vil rette det samme blikket mot hjelpeorganisasjoner utenfor USA. Analytikere og hjelpearbeidere er nervøse for framtiden til det frivillige freds- og utviklingsarbeidet rundt om i verden.

- Et alvorlig spørsmål er hvordan disse amerikanske reglene vil påvirke organisasjoner som ikke er underlagt amerikansk lovgivning, resonerer Millar. Han peker på at i dagens globaliserte verden kan pengestøtte fra en bestemt organisasjon gjerne ha forbindelser til grupper overalt i verden. Hva må til for at USA og andre land skal handle? Kan eksempelvis bruk av amerikanske dollar, være nok til at USA kan kreve jurisdiksjon?

Guinane peker på at uavhengige organisasjoner ofte har ansatte i flere land.

- Egentlig kan alle som engasjerer seg i det amerikansk lovgivning omtaler som materiell støtte bli straffeforfulgt om de kommer til USA, uavhengig av hvor engasjementet deres har funnet sted, og uavhengig av om de er amerikanske statsborgere, sier hun.

Teoretisk sett kan altså en ansatt i en organisasjon som opererer i Afghanistan, bli arrestert eller bøtelagt på amerikansk jord, selv om han bare er der for å delta på et møte på et kontor, eller til og med i et møte i FN-regi.

- Hvordan vil dette ende, spør Guinane?

- Jeg tror vi vil få en form for ikke spør, ikke fortell- politikk i den amerikanske regjeringen, sier hun.

- Konsekvensen kan være at legitime organisasjoner unngår å gjennomføre arbeid som kunne hatt positive virkning i en konfliktsone, som å fremforhandle fredsavtaler med grupper som er oppført på terrorlistene, sier hun.

Millar advarer på det sterkeste mot utviklingen.

- Konsekvensene er potensielt sett på vidtrekkende, at lovgivningens rekkevidde må avgrenses. Jeg tror det er viktig at andre regjeringer begynner å stille spørsmål om dette, sier han.

- Jeg kan forså frykten for at om du stiller slike spørsmål, så kan det føre til enda strengere regler. Men i vårt daglige virke, er det viktigere å ha en klar formening om hva som er lov og ikke lov, enn å forholde oss til en skummel ikke spør- ikke fortell- holdning. Frykt er ikke til hjelp i arbeidet med humanitær bistand, sier han.

En prinsipiell tilnærming

For å kunne beskytte sivile i en krig, er det viktig at man klart kan definere bestemte krigshandlinger som uakseptable. Det gamle ordtaket om at en manns terrororganisasjon, er en annen manns frigjøringsorganisasjon, er mer relevant enn noen gang. Som et eksempel kan man se for seg en utbombet boligblokk, der 20 sivile har blitt drept. Kan man regne dette som utilsiktet skade, en krigsforbrytelse, eller en terrorhandling? Hypotetisk sett, om Israel gjorde dette, vil alle disse begrepene antakelig bli tatt i bruk, avhengig av øyet som ser. Hva om Nato, Hamas eller al-Qai’da var de skyldige?

- Grupper som bryter disse grensene kan godt være krigsforbrytere, men de er ikke nødvendigvis terrorister, sier Cecilie Hellestveit til X.

- Begrepet terrororganisasjon bør være forbehold grupperinge som har en så ekstrem ideologi og så utopiske politiske målsettinger at det er umulig å bringe dem inn i folden, eller forholde seg til dem på noen form for meningsfylt måte. Da kan det internasjonale regelverket bli mye mer effektivt, sier Cecilie Hellestveit.

- En mye mer stringent klassifisering er nødvendig. Det står store nasjonale interesser på spill. Den politiske opportunismen er sterk, og det er hardt press på regjeringer for at de skal «gjøre noe» for å stanse volde. Det er drepende i forhold til å se de reelle konsekvensene av hva man gjør, sier hun.